과거는 미래의 거울이라고 한다. 보이지 않는 손을 조심해야 한다. 가격은 보이지 않는 손의 결과이다.

이번 호에서는 과거의 가격정책 변화상을 통해 우리의 현주소를 살펴보고 미래를 대비하는데 도움을 얻고자 한다.

1. 축산물 가격정책의 본질적 기능1)

우리나라와 같이 국토 면적이 좁은 데다 부양인구가 많은 국가에서는 식량의 수요에 생산이 미치지 못하는 경우가 많아 축산물의 수입 없이 가격의 안정화가 사실상 매우 어렵다. 따라서 정부가 물가안정 정책에 중점을 두면 농민들의 소득증대 문제와 항상 마찰을 일으키게 된다. 그래서 축산물 가격정책은 더욱 어려워진다.

가격정책이 중요한 의미를 갖는 것은 가격이 자원배분의 기능을 다른 어느 때보다 크게 담당하기 때문이다. 경제발전 과정에서 축산업이 전환기에 처함에 따라 구조적인 인플레이션이 나타나는데 축산업 분야에서 더욱 심하다. 소득의 증가에 따라 대부분의 소비자가 고급 축산물을 소비하려고 하나 생산이 수요의 급증 현상에 빠르게 적응하지 못하고 몇 년의 시차를 가짐으로써 초과수요가 발생하여 가격이 상승하게 된다.

좋은 예로써 1975∼78년 사이 우리나라 농산물가격 상승률이 비농산물 가격 상승률에 비하여 2배 이상 높았다. 이는 당시의 해외건설과 수출신장에 따른 과잉유동성으로 고급 생산물에 대한 초과수요가 발생했기 때문이다.

이러한 시기에 생산농민은 가격이 가장 높은 품목의 생산에 집중하여 투자규모를 늘리게 된다. 그러나 가격의 상승폭이 부족한 공급량만을 확대시킬 정도의 적절한 크기가 아니라 더 크게 늘린다면 다음의 생산은 과잉되어 생산자가격을 폭락시키게 될 것이다.

1979년 농민들이 새끼 돼지를 내버리도록 돼지고기 가격이 떨어졌던 것은 하나의 좋은 예이다. 이것은 자원의 낭비라 할 수 있다.

따라서 경쟁품목 간 가격의 상대적 수준에 기초하여 생산적응 구조가 바뀌므로 품목별 수급균형이 이루어질 수 있는 적정가격 수준의 유지가 무엇보다도 중요하다. 이것은 자원의 합리적인 배분과도 직결되는 것이므로 가격정책은 보다 큰 의미를 갖는다.

이처럼 축산물 가격정책의 목적은 첫째 생산자 가격의 안정, 둘째 원활한 공급의 보장, 셋째 소비자 가계의 보호, 넷째 생산성 제고에 있다. 이는 국민소득의 향상과 더불어 축산물에 대한 수요가 증가할 뿐만 아니라 공급부족시 가격이 폭등하기 때문이며, 축산물에 대한 수요의 증가로 소비자가계비에서 차지하는 지출비중이 높아지고 있기 때문에 소비자 가격도 일정 선에서 안정시키지 않으면 안 되기 때문이다.

또한, 대부분의 농후사료 원료곡물이 귀한 외화를 비용으로 하여 수입되고 있을 뿐만 아니라 국내 축산물이 수입 축산물과 경쟁을 해야만 되는 경제구조 위에서 국민이 살고 있기 때문이다.

2. 축산물 가격정책의 연혁2)

1980년대 축산물, 특히 육류에 대한 가격정책은 생산자 소득의 보장을 위한 가격지지에 중점을 둔 것이라기보다는 오히려 이들 가격의 억제를 목적으로 한 여러 가지 행정조절에 불과한 것이었다. 육류 가운데서도 소고기에 대한 가격정책이 가장 두드러졌었고 억제로 일관되어 왔는데, 그 주된 이유는 소고기의 공급이 만성적으로 부족했었기 때문이다.

돼지고기의 경우 과잉·과소생산을 반복하는 과정에서 가격이 매우 불안정하게 변동하자 정부는 돼지고기를 소고기와 같은 범주 속에 넣고 통제를 거듭해왔다. 한편 닭고기와 계란은 자유시장에 맡겨져 왔었다.

소고기 및 돼지고기 가격에 대해 1990년까지 정부가 지도가격을 제시하였는데, 이는 정부가 실질적으로 가격을 직접 통제하는 형태였다. 그리고 1991년부터 자율화되었다.

1) 1980년까지의 가격정책

식육 소매상인들은 1956년 5월 30일 ‘축산기업조합’이라는 것을 만들고 일종의 가격카르텔인 ‘협정가격’을 설정하여 관계당국으로부터 승인을 받는 형식을 거쳐 이를 합법화시켰다. 상인들 스스로가 소나 돼지를 도살·해체하여 소매에 이르기까지 원가계산을 하고 이것을 기초로 협정가격을 유도했다고 하지만, 생산자나 소비자 대표가 배제된 상인들만의 이윤단체가 가장 중요한 소매가격을 1969년 9월까지 13년간 계속 협정하여 왔었다는 것은 육류 가격정책이 존재하지 않았음을 말해주는 것이다.

1968년 7월 5일 소고기 등급을 특등, 상등, 보통, 등외의 4개 등급으로 나누고 등급별 가격차등제를 시도하기도 했지만, 소비자나 생산자의 의식수준이 낮았을 뿐만 아니라 중간상인의 유통부조리 행위로 인하여 기대했었던 성과를 거두지 못하고 소고기 가격파동으로 나타나자 ‘행정지도가격’이라 하여 실질적인 가격통제를 실시하게 되었다.

행정지도가격제 아래서도 산지의 생축가격과 도매시장의 지육경락가격의 변동이 허용되었으며, 이에 따라 육류의 공급이 변동했다. 통제소매가격의 수준으로부터 영향을 받은 산지생축가격이 생산비보다 높으면 생산이 증가하고 낮으면 감소하는 반복을 거듭하여, 1972∼74년 사이에는 일본으로 돈육을 수출했으나 1978년에는 수입을 하는 등 육류 가격정책이 제대로 확립되지 못했었다.

통제의 성격을 띤 행정지도가격정책 아래서 정부는 1977년 8월 ‘소고기 가격안정대’를 설정하여 생산자보호를 위한 하한가격과 소비자보호를 위한 상한가격을 제시하고 이 범위 안에서 시중가격을 유지코자 했으나, 수급의 조절이 뒷받침되지 않아 1978년 소고기 가격파동을 맞았을 때 유명무실해지고 말았다.

가격폭등을 막기 위해서 소고기를 대량으로 수입했던 1978년 수입소고기의 판매문제가 발생하자 그해 3월 27일 ‘소고기 합성가격제’라는 것을 발표하고 한우와 수입육을 혼합하여 600g당 2천원씩 받도록 행정지도가격을 조정했다. 그러나 한우와 수입소고기의 조합비율이 정해지지도 않았거니와 소비자의 식별능력이 부족하여 수입소고기가격을 실질적으로 인상시키는 효과밖에는 없었다.

시장의 수급상황을 무시한 행정지도가격제는 많은 유통부조리를 유발시켰다. 산지생산가격과 지육도매가격은 수시로 변동하는 데 반해서 소매가격이 고정되어 있기 때문에 가격인상요인이 생기거나 공급물량이 부족할 때에는 일정한 마진폭을 유지하기 위하여 중간상인은 밀도살과 밀반입, 부정계근, 기름 섞어 팔기 등 각종 형태의 유통부조리를 자행할 수밖에 없었다.

2) 1980년대 가격정책

경제원리에 어긋난 가격통제방법을 탈피하고 시장의 수급사정과 산지 및 도매가격의 변동을 소매가격에 연결시켜 제한된 범위 안에서 변동을 허용하되 합리적인 통제기능을 가질 수 있도록 한 ‘연동가격제’를 1980년 3월 15일과 4월 12일을 기해 소고기와 돼지고기에 각각 시행하기에 이르렀다.

연동가격제란 도매시장이나 가축시장에서 형성된 지육 또는 생축가격에다 적정한 유통마진을 가산하여 정육점 소매가격을 일정폭으로 연동시켜 허용하자는 제도이다. 정부가 시장의 연동가격표 작성에 필요한 연동가격 기준치를 정하여 각 시·도에 알리는데, 이때 기준가격에는 시행 전 15일간의 서울 도매시장 지육경락가격과 유통비용 그리고 소매점의 적정이윤이 모두 포함된다.

각 시도에는 연동가격을 심의하고 이를 효율적으로 운영하기 위하여 가격심의위원회를 설치토록 되어 있다. 시·도지사는 해당 지역의 축산물 도매시장으로부터 5일 간격으로 조사된 가중평균 경락가격의 최고와 최저를 2일 이내에 보고받아서 지역별 연동가격을 5일마다 작성한 후 위원회의 심의를 거쳐서 공시해야 한다. 만약 시장가격이 15일 전기의 가격에 비하여 3% 이상 변동한다면 시·도지사는 위원회의 심의를 거쳐서 수시로 지역별 연동가격을 변경할 수 있다.

연동가격제가 자유가격제로 넘어가기 위한 하나의 과도기적 조치였다고 한다면 그것은 한국의 육류 가격정책상 중요한 의미를 가질 수 있다. 연동가격제에 따른 여러 복잡성 때문에 행정계통에서나 매매과정에서 많은 혼란이 있었지만, 이 제도가 유통부조리를 줄이는 데는 크게 기여한 것은 사실이다.

그러나 가격통제의 오랜 타성에 젖어 소매단계의 경쟁구조가 여전히 불완전해짐으로써 가격상승기에는 연동제가 잘 지켜지지만 하락시에는 잘 지켜지지 않아 중간마진이 커지게 되었고 수입소고기가 한우로 둔갑되어 연동제를 악이용한 사례가 많이 발생하였다.

이러한 모순을 제거하기 위해서 정부는 1981년 9월 자유가격제의 일환인 ‘가격표시제’를 선언하고 그때까지의 가격통제를 사실상 해제시켰다. 그리고 수입소고기의 도매시장 공매제를 상장하면서 점차적으로 한우와 수입소고기의 판매를 격리시켜 가격식별정책을 펴나갔다.

가격표시제는 정육업소에서 정육값을 자율적으로 결정하되 관할 세무서에 판매가격을 신고하고 신고된 가격에 정육을 판매하도록 하여 형식상 판매업소가 자율적으로 가격을 결정할 것을 인정하였다. 그러나 정부에서 저물가정책을 강력하게 추진함에 따라 산지 소값은 한없이 치솟는 데 반하여 관할 세무서에서는 신고가격 상한선을 정하여 놓고 그 이상의 가격신고는 접수를 거부하므로 정육업자들이 신고가격보다 정육값을 올려받는 사례가 빈발하게 되었다.

업소에 따라서는 심할 경우 신고가격보다 600g당 600∼700원씩 더 받는 업소3)도 있었다. 1984년 하반기부터 산지 소값이 떨어지기 시작하여 1985년 초에는 파동국면에 접어들게 되자 산지 소값은 크게 하락하는데 정육 소매값은 왜 이에 준하여 떨어지지 않는가 하는 여론이 비등하였고 정부에서는 정육업자들에게 신고가격을 내려줄 것을 요청하였다.

그러나 당시 정육업자들의 주장은 소값이 상승하였을 때 신고가격을 올릴 수가 없었을 뿐 실제 소비자가격은 신고가격보다 600g당 500원 이상 높게 형성되었었는데, 소값이 하락된 뒤 신고가격대로 판매하고 있어 현재의 신고가격이 현실적인 소비자가격이며 따라서 더 이상의 하향신고는 부당하다는 것이었다. 타협점을 찾지 못한 채 여론에 몰린 당국에서 궁여지책으로 제시한 대안은 앞서 일시적으로 실시하다 폐지된 연동제로의 환원조치였다.

3) 1991년 이후 가격정책

정부는 1991년 1월 1일부터 육류연동가격제를 폐지하고 소비자가격을 자율화하였다. 이후, 가격 자율화에 따른 부위별 판매제를 실시하여 정육점에 부위명칭, 용도, 가격 등을 표시한 표지판을 진열토록 하였으며, 소고기는 10개 부위로, 돼지고기는 7개 부위로 분할 판매토록 하고 동월 7월부터 육류도체등급제도를 의무 시행했으며 현재에 이르고 있다.

축산물 가격은 정부의 직접 개입은 자제하는 한편, 간접적인 방법으로 최근 생산자단체에 수급조절협의회를 구성토록 하여 공급과잉 시에는 암소·모돈의 도태를 유인하고 장려금을 지급하고, 군납·급식 등에 자율적 생산할당제를 통해 자율적으로 수급관리를 유도하는 한편, 공급부족 시에는 사육기반 유지 목표로 다산장려와 출하장려를 유인하고 장려금을 지급하는 방향으로 전환하여 관여하고 있다.

축산물 가격은 시장 자율에 맡기고 있으며 축산물 경매시장을 통해 형성된 가격을 기준으로 축산농가와 유통업체에서 거래를 하고 있다. 그런데 2011년 정부는 축산물 가격이 오를 때는 빨리 오르고 내릴 때는 천천히 내리는 시장 자율적인 가격결정구조를 비판하면서 가격 인상에도 불구하고 실제 산지의 축산농민들은 유통업자들만큼 과실을 제대로 얻지 못하는 현상을 지적하면서 과거 시행했었던 가격연동제가 재조명받은 바 있다.

우리는 지금 시장 자율경제 속에 살아가고 있다. 마치 ‘시장자율’이란 맡김은 만능처럼 여겨지고 있다. 과연 그러할까? 부조리는 없는 것일까?

최근 소고기를 필두로 하여 육류가격이 남달리 높게 형성되고 있다. 아래 그림에서 보듯이 2014년 하반기 들어 소고기 가격이 계속 오름세다. 농가는 오른 경매가격만큼 농가수취가격이 높아졌다. 현재진행형이다.

그렇다면 농가에게 준 ‘매입가격’의 상승분만큼 유통은 판로를 열기 위해 부단히 애썼음이 자명하다. 잘 팔아서 소비자가 기꺼이 지불했다면 그 ‘판매가격’에 따라 유통비용의 상하 국면이 달라지겠지만, 대체로 준 만큼 번다는 가정을 해볼 때(물론 높은 매입비용 대비 판매가 순조롭지는 않았다는 건 고려치 않을 경우) 지육 당 도매가격이 15,000원/kg 하던 소고기를 20,000원/kg 주고 샀고 소비자는 그에 상응하게 지갑을 열었을 것이다. 비싼 만큼 비싸게 사서 먹었다.

유통비용은 (농가에게) 주고 (소비자에게) 받은 차액으로 계산하게 되니 유통비용에 든 금액은 당연히 커졌을 것이고, 유통비용 비율(%)은 면밀히 분석해 봐야 하겠지만 올랐을 개연성이 크다. 유통이 손해를 봤다면 망했다는 얘기고 영업을 계속하고 있다면 이익을 냈거나 일시적인 손절매 상황에 처해있을 것이기 때문이다.

손절매라고 하더라도 엄밀히 말하면 망하지 않을 정도, 즉 사업을 유지하는데 드는 최소한의 비용은 소비자 지불가격에 반영했다는 말이기 때문에 그 볼륨은 2014년과 비교할 바가 아니다. 과거 15,000원/kg에 사 먹었던 소고기를 이제는 20,000원/kg 넘게 주고 사 먹고 있다는 말이다.

과연 소고기 한 덩어리에 +5,000원/kg을 더 주고 사야 하는가?

지육 경매가격이 15,000원/kg일 때, 소비자 가격은 부위별로 1.4∼5.0배 정도로 커짐을 볼 때 필요 이상 더 주고 사 먹고 있다는 말인데, 과연 그럴만한 가치가 있는가? 가격이 높아졌음은 우리가 살만해졌다는 방증이고 그만큼 주고 사 먹을 수 있다는 건 여전히 소고기를 즐긴다는 말과 같지만, 이는 대다수의 대중에게는 적용되지 않는다. 미식가를 비롯한 일부 소고기 애호가에게 적용된다. “나야 뭐, 미역국이면 돼” 하는 대중성은 잃었다.

그만한 대가를 지불한다는 것에 대해 다른 의견을 내고 싶지는 않다. 그렇지만 “너무 한다”는 말은 모두의 속내일 것이다. 과연 앞으로 언제까지 높은 가격에 소비자는 지갑을 열어야 할까?

“누가 사 먹으라고 했나?”하는 말이 들리는 듯하다. 고가의 명품가방, 과연 애지중지할 이유가 있을까? 이미 벤츠를 타는 농가. 부익부 빈익빈이 심각한 상황 속에서 국민적 관심을 달리할 필요가 있다.

우리는 시장을 육성한다는 말을 심심찮게 한다. 시장은 활발하다. 반복되다 보니 관행적인 룰이 생긴다. 그 룰은 “시장친화적”이다. 다만, 국민친화적이지는 않은 듯하다.

여기에서 말하고자 하는 바는 시장친화적이라는 말은 시장에 국한된 소수를 지칭한다. 시장은 자율에 맡겼고 소수의 일부에 의해 움직인다. 특히, 경매시장이 그러하다. 전통시장을 육성하고(과연 지금처럼 해서 잘 될까?) 대형빌딩 숲은 확장되고 있다. 소포장 단위로 바뀌면서 위생은 강화된다. 썰어 팔거나 널어놓고 파는 시장은 사라진다.

여기에서 시장은 과연 어디를 칭하는 걸까? 대다수의 국민은 대형마트에서 장을 본다. 가격이 높다. 먹어야 하니 산다. 가격 비교를 해도 뻔하다. 비슷한 가격대이기 때문이다.

여기에서 이제 “국민친화적인 시장에 대한 정의를 다시 세우자”라고 기치를 세울 필요가 있다.

시장의 개념조차 한쪽에 치우치지 말아야 할 것이다. 과거 생산자 위주였던 눈 여김은 말 그대로 소비자, 즉 절대다수의 국민에게 향해야 한다. 더 이상 15만 농가의 부를 키우기보다는 5000만 국민의 지갑을 가볍게 덜어줘야 한다. 그 방향에서 시장이 자기 맘대로 하는 부분에 대해서는 통제해야 한다고 본다.

특히, 우리처럼 가격에 민감한 국민은 첫째도 가격이요, 둘째도 가격이다. 가격 자체에 대한 통제를 말함이 아니다. 김영란법에 준한 공정성과 합리성이 담보되어야 한다는 말과 같다. 축산물 가격의 공정성과 합리성을 강화하기 위해서는 가격결정구조의 허점을 메우고 가격의 공개를 확대해야 한다. 원산지 표시처럼 “내가 기꺼이 지불한 가격에 대해 알 권리가 있다”라는 실현일 뿐이다.

애썼으니 당연히 발생한 이윤은 인정된다. 그렇지만 이해불가 이윤은 퇴출대상이다. 이윤 책정에 관심이 적은 지금, 거꾸로 말하면 시장은 활황인가?

과연 누구를 위해 애써야 하는지 분명히 정하고 그 정함에 대한 노력이 그 대상에게 향했으면 한다. 수급 조절은 엄밀히 말하면 소비부문 참여 80%, 그 외 현업 참여 20% 비중으로 구성해야 옳다. 절대다수의 국민 의견이 반영되려면 말이다.

1) 허신행, 농산물 가격정책, 1982

2) 허신행(1982), 이영진(1987) 및 농림수산부 육류소비자가격자율화에 따른 대책(1990)

3) 허신행, 농산물 가격정책, 1982

<월간 피그 2016년 10월호>