무허가 축사에 대한 사용중지, 폐쇄명령이 불과 10개월밖에 남지 않았다. 농식품부 전수 조사(2016년 9월) 결과, 전국 12만6천호 축산농가 중 60,190호(47.8%)가 무허가 축사를 보유하고 있는 것으로 나타났고, 적법화가 완료된 것은 2017년 4월 현재 2~3천호 수준인 것으로 추정되고 있다.
그동안 정부가 무허가 적법화 대책을 수립하여 규제를 완화하고 열심히 교육·홍보하였지만, 인허가권을 가진 지자체는 꿈쩍도 하지 않았다. 무허가 축사 적법화를 위해 시·군을 찾아가 본 대부분 농가들은 현실적으로는 적법화가 어렵다는 것을 절실히 느꼈을 것이다.
이제는 발등에 불이 떨어졌다. 현 대책만으로는 내년 3월까지 적법화를 완료하는 것은 불가능한 것으로 드러났고, 추가 대책 없이는 기간 연장 등 무슨 조치가 필요한 상황이다.
본고에서는 무허가 축사 규제를 눈앞에 두고 생존권을 지켜야 하는 축산단체가 무허가 축사 적법화를 위해 정부와 국회에 요구하고 있는 사항에 대해 설명하겠다.

1. 농가별 적법화 점검·조사 체계 도입

가. 농가별 적법화 진행사항 점검(농식품부)

농식품부는 오는 2018년 3월까지 무허가 축사 6만호 중에서 몇 농가나 적법화가 가능한지 정확한 파악조차 하지 못하고 있다. 국내 농축산업을 보호하고 지켜나가야 할 정부 부처가 축산업 생산기반이 얼마나 무너질 것인지 모르고 있다는 것은 심각한 문제이다.
시·군을 통해 각 농가별 현황을 정확히 파악하고 적법화 가능성, 적법화 시기 등을 취합하여 이에 맞는 정책방향을 수립해야 한다. 따라서 농식품부가 각 부처의 협조를 얻어 가장 먼저 해야 할 일은 이미 구성되어 있는 시·군 추진반(축산, 환경, 건축부서)에 역할을 부여하여 농가별 적법화 세부 진행사항 점검부터 실시해야 한다.
물론 쉽지 않은 조사이겠지만, 정확한 점검결과가 있어야만 기간별 적법화 예상 농가수와 주요 문제점 등이 조사되어 정책수립의 근거를 마련할 수 있다.

나. 실질적인 농가별 적법화 진행(지자체)

시·군 추진반을 통해 농가별 적법화 가능성과 예상 시기, 조치계획이 수립되었다면, 이를 근거로 실질적인 적법화가 진행되어야 한다. 여지껏처럼 축산농가가 개별로 적법화를 신청하는 체계가 아닌 시·군 추진반에서 먼저 조치계획에 따라 농가를 불러들여 적법화를 진행하는 체계를 말하는 것이다.
이런 체계가 구축된다면 시·군에서 필요시 적법화를 위한 건축조례 개정, 구거 폐기, 산지전용 등이 적극적으로 이루어질 수 있으며, 일부 적법화 불가 판단 농가에 대해서도 해당농가와 적법화 방안 재협의가 가능할 것이다. 전국적인 시행상황 점검을 위해 시·군 추진반에서는 남은 기간 동안 매월 적법화 진행경과에 대해 농식품부(또는 축산환경관리원)에 보고하고 농식품부는 이를 점검, 지원해야 한다.

다. 적법화 불가 요인 분석 및 추가 제도개선(중앙 T/F)

지금 현재는 적법화가 왜 안 되는지 정확한 조사조차 이루어지지 않고 있지만, 농가별 적법화 점검 결과가 취합된다면 어떤 규제가 적법화를 막고 있는지를 알 수 있다.
적법화 불가 요인을 취합, 분석하여 추가 대책을 마련하고 조속한 관련 법령, 제도 개선을 추진해야 한다. 실제 적법화 불가 요인을 우선순위별로 개선할 경우 적법화 농가수는 비약적으로 향상될 수 있다.

2. 지자체 협조를 위한 조치사항

가. 지자체장에게 협조 요청 서신 발송(정부 합동)

가장 중요한 것은 지자체장의 의지이다. 대부분 지자체장은 무허가 적법화시 주변 민원이 발생될 우려로 인해 비협조적이다. 반면 일부지만 적법화가 활발히 이루어지는 지자체는 지자체장의 별도 지시로 환경부서, 건축부서와 축산부서가 긴밀히 협조하고 있다. 
선거를 통해 선출된 지자체장에게 압력을 가할 수는 없다. 최대한 협조를 요청해야 한다.
따라서 전국 지자체장에게 3개 부처(농식품부, 환경부, 국토교통부) 장관이 합동으로 서신을 발송하여 “위법하지 않는 범위 내에서 적극 협조해 줄 것”을 요청하자. 또한 축산단체도 “향후 악취저감 등을 위해 적극 노력할 것”을 약속하며 서신이라도 보내야 한다.

나. 민원과 무관하게 적법화 권고(환경부)

이미 설치되어 운영되고 있는 축사를 적법화하는 것인데도, 민원이 발생하면 법적 근거없는 주민동의서 등을 요구하며 인허가를 거부하고 있는 것이 현실이다. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(이하 가축분뇨법)에 따른 규제 주체인 환경부가 민원문제는 책임을 져야 한다고 생각한다.
시·군에서 민원을 관리하는 환경과에 환경부가 직접 문서를 시달하여 “민원이 발생하여도 민원과 무관하게 적법화를 진행할 것”이라는 강한 권고가 시행되어야 한다.
 
다. 건축 관련 법령 Q&A 작성·배부(국토교통부)

국토교통부는 규제를 시행한 부서도 아니고, 농축산업을 보호해야 할 입장도 아닌 제3자일 수 있으나, 무허가에 대한 대부분 인허가 권한을 가지고 있어 적극적인 협조가 필수적이다.
시·군 건축부서에서는 농식품부가 배부한 정부합동 대책(세부실시요령)을 인정하지 않고 적극적으로 반영하지 않는 경우가 대부분이다. 따라서 국토교통부가 건축 관련 법령 Q&A나 설명자료를 제작하여 직접 시·군 건축부서로 배부하여야만 시·군 건축부서에서 이에 따라 적법화를 진행할 수 있다.

3. 법령 개정 요구사항

가. 적법화 유예기간 연장(국회)

정부는 2013년 2월 무허가 규제방안을 처음 발표하면서 기본 원칙으로 “先 대책, 後 규제”를 내세웠다. 그러나 실제로는 부처 간 업무협의 등이 지연되면서 가축분뇨법이 개정(’14. 3. 25)된 이후인 2015년 11월이 되어서야 세부 실시요령을 발표하였다.
당초 정부의 약속대로라면 2015년까지 적법화가 완료되고 2016년부터는 사후관리가 시행되어야 한다. 정부가 약속을 어긴 것이다.
그러나 무허가 축사에 대한 사용중지, 폐쇄명령은 정부의 대책 지연에도 불구하고 예정대로 2018년 3월 24일 시행 예정이다. 정부의 대책마련이 2년 9개월 지연된 만큼 규제기간 연장은 불가피하다.
실제로 정부는 2015년 11월 대책을 발표하고 그간 대책에 대한 홍보, 교육에 집중해 왔다. 이제부터 적법화를 진행해야 하나, 남은 기간(1년 미만) 동안 약 6만호에 달하는 적법화 대상 농가가 적법화를 완료하기에는 기한적 한계가 있다.
다만, 무조건적인 기간 연장은 적법화 진행 없이 시간만 흘러갈 우려가 높다. 전국 시·군이 조사한 농가별 적법화 가능 예상시기를 근거로 2~3년간 적정 연장기간을 설정하여야 한다. 예를 들어 오는 2018년 3월까지 전체 무허가 농가 중 30%가 적법화가 가능하고 1년 연장시 50%, 2년 연장시 최종 완료가 가능하다면 이를 근거로 2년간 연장하자는 것이다.

2. 지자체 협조를 위한 조치사항

가. 지자체장에게 협조 요청 서신 발송(정부 합동)

가장 중요한 것은 지자체장의 의지이다. 대부분 지자체장은 무허가 적법화시 주변 민원이 발생될 우려로 인해 비협조적이다. 반면 일부지만 적법화가 활발히 이루어지는 지자체는 지자체장의 별도 지시로 환경부서, 건축부서와 축산부서가 긴밀히 협조하고 있다. 
선거를 통해 선출된 지자체장에게 압력을 가할 수는 없다. 최대한 협조를 요청해야 한다.
따라서 전국 지자체장에게 3개 부처(농식품부, 환경부, 국토교통부) 장관이 합동으로 서신을 발송하여 “위법하지 않는 범위 내에서 적극 협조해 줄 것”을 요청하자. 또한 축산단체도 “향후 악취저감 등을 위해 적극 노력할 것”을 약속하며 서신이라도 보내야 한다.

나. 민원과 무관하게 적법화 권고(환경부)

이미 설치되어 운영되고 있는 축사를 적법화하는 것인데도, 민원이 발생하면 법적 근거없는 주민동의서 등을 요구하며 인허가를 거부하고 있는 것이 현실이다. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(이하 가축분뇨법)에 따른 규제 주체인 환경부가 민원문제는 책임을 져야 한다고 생각한다.
시·군에서 민원을 관리하는 환경과에 환경부가 직접 문서를 시달하여 “민원이 발생하여도 민원과 무관하게 적법화를 진행할 것”이라는 강한 권고가 시행되어야 한다.
 
다. 건축 관련 법령 Q&A 작성·배부(국토교통부)

국토교통부는 규제를 시행한 부서도 아니고, 농축산업을 보호해야 할 입장도 아닌 제3자일 수 있으나, 무허가에 대한 대부분 인허가 권한을 가지고 있어 적극적인 협조가 필수적이다.
시·군 건축부서에서는 농식품부가 배부한 정부합동 대책(세부실시요령)을 인정하지 않고 적극적으로 반영하지 않는 경우가 대부분이다. 따라서 국토교통부가 건축 관련 법령 Q&A나 설명자료를 제작하여 직접 시·군 건축부서로 배부하여야만 시·군 건축부서에서 이에 따라 적법화를 진행할 수 있다.

3. 법령 개정 요구사항

가. 적법화 유예기간 연장(국회)

정부는 2013년 2월 무허가 규제방안을 처음 발표하면서 기본 원칙으로 “先 대책, 後 규제”를 내세웠다. 그러나 실제로는 부처 간 업무협의 등이 지연되면서 가축분뇨법이 개정(’14. 3. 25)된 이후인 2015년 11월이 되어서야 세부 실시요령을 발표하였다.
당초 정부의 약속대로라면 2015년까지 적법화가 완료되고 2016년부터는 사후관리가 시행되어야 한다. 정부가 약속을 어긴 것이다.
그러나 무허가 축사에 대한 사용중지, 폐쇄명령은 정부의 대책 지연에도 불구하고 예정대로 2018년 3월 24일 시행 예정이다. 정부의 대책마련이 2년 9개월 지연된 만큼 규제기간 연장은 불가피하다.
실제로 정부는 2015년 11월 대책을 발표하고 그간 대책에 대한 홍보, 교육에 집중해 왔다. 이제부터 적법화를 진행해야 하나, 남은 기간(1년 미만) 동안 약 6만호에 달하는 적법화 대상 농가가 적법화를 완료하기에는 기한적 한계가 있다.
다만, 무조건적인 기간 연장은 적법화 진행 없이 시간만 흘러갈 우려가 높다. 전국 시·군이 조사한 농가별 적법화 가능 예상시기를 근거로 2~3년간 적정 연장기간을 설정하여야 한다. 예를 들어 오는 2018년 3월까지 전체 무허가 농가 중 30%가 적법화가 가능하고 1년 연장시 50%, 2년 연장시 최종 완료가 가능하다면 이를 근거로 2년간 연장하자는 것이다.

나. 선량한 입지제한 축산농가 구제(국회)

가축분뇨법 개정(’14. 3. 24)으로 수변구역이 입지제한 지역으로 신규 포함되었고 하천법, 군사보호법, 학교법, 상수원 보호구역 등 타 법에 따른 입지제한 지역에 많은 농가들이 분포하고 있다. 특히 입지제한 지역의 무허가 축사에 대해서는 법 제18조에 따라 2018년 3월 24일부터 의무 사용중지라는 강한 규제가 시행될 예정이다.
문제는 많은 입지제한 지역의 농가들이 입지제한 지정 이전부터 축산을 영위하고 있었고, 입지제한이 된 줄 모르고 계속 소, 돼지, 닭을 키워온 선량한 축산농가들이 대부분이라는 것이다. 즉, 축사를 지을 수 없는 입지제한 지역인 줄 알면서도 몰래 축사를 지은 사람들과 달리, 입지제한 지역 지정 이전부터 계속 키우던 선량한 사람들은 최소한 구제하여야 한다는 것이다.
현행 가축분뇨법에 따라 환경부 고시 ‘무허가 미신고 배출시설에 대한 거리제한의 한시적 유예에 필요한 증거서류’를 제출한 경우, 가축사육제한 이전부터 무허가 축사가 있었음을 증빙할 수 있으므로 이를 활용하여 입지제한 이전부터 축산업을 영위한 것으로 증빙할 경우 사용중지 명령을 적용하지 않도록 개선해야 한다. 물론 입지제한 지역이므로 적법화는 어렵겠지만, 최소한 현재처럼 계속 축산업을 할 수 있도록 해 주어야 한다는 것이다.

다. 소규모 무허가 면적 유예대상 명확화(국회)

축산단체는 2013년 말 법 개정 당시 국회를 통해 환경부와 협의하여 환경부령으로 정하는 소규모 무허가 시설(돼지는 400㎡ 이하)에 대해서는 향후 10년간 사용중지 명령을 유예받았다. 즉, 무허가 축사가 있다 하더라도 400㎡ 이하(약 121평)는 규제하지 않고 10년간 계속 사육을 허용한다는 것이다.
그러나 법령에 명시되어 있는 “환경부령으로 정하는 규모 미만의 시설과 기한”에 대한 해석이 모호하여 400㎡ 이하가 무허가 축사 면적이 아닌 전체 축사면적(소규모 축사)만 해당된다고 하여 논란의 소지가 되고 있다. 축산단체는 이미 환경부에 유권해석을 요구하여 얻어낸 바가 있으나, 이 또한 해석의 논란이 되고 있어 법 개정을 통해 명확화가 필요하다.

라. 설계비 감면 등 비용경감을 위한 법률 개정(국회)

한돈농가도 마찬가지지만, 많은 한우농가 등이 과도한 건축설계비로 인해 무허가 축사 적법화에 부담을 느끼고 있다. 무허가 축사를 양성화할 경우 건축허가가 필수적인데, 적법화 대상인 무허가 축사면적에 대한 설계도면 이외에 이미 인허가가 완료된 축사면적까지 설계도면을 제출해야 하므로 설계비가 과다하게 산출되고 있다. 예를 들어 60평 남짓한 무허가 축사를 적법화하려고 설계비를 뽑았더니, 설계비만 8천만원 이상이 들어가 포기했다는 농가도 보았다.   
따라서 이번 적법화 기간 동안은 비용경감을 위해 이미 인허가된 건축물에 대한 설계는 제외하고 적법화를 하고자 하는 건축물에 대한 설계도면만 제출할 수 있도록 조속히 관련 법령을 개정할 필요가 있다.

4. 맺음말

축산단체가 무허가 축사 규제가 1년 남은 긴박한 상황에서 요구하고 있는 사항들을 정리하다 보니, 일부 정부에 대한 비판과 강한 요구사항들이 포함되었다.
그러나 정부도 그간 몇 년 동안 축산단체와 협조하여 많은 대책과 법률 개정 등 노력을 기울여 왔으며, 특히 최근 들어 축산단체의 의견을 적극 수용하고, 새로운 대책을 마련하고자 전력을 다해 함께 힘을 모으고 있다.
이에 따라 3개 부처가 참여하는 중앙 T/F를 다시 활성화시키고, 시·군 추진반에게 역할을 부여하는 한편, 추가대책을 마련하여 5~6월경에 발표할 수 있도록 준비하고 있다.

<월간 피그 2017년 5월 호>