가축분뇨, 수계오염의 주범인가? - 기획특집

정승헌 교수

건국대학교 농축대학원

가축분뇨는 가축을 사육하면서 발생하는 필연적인 생리대사 부산물임에도 불구하고 생산자에게도, 인근 주민에게도, 정부에서도 너무 다루기 힘들어 회피물질로 인식되고 있다. 특히 4대강 사업 후 수질악화로 환경당국에서는 육상에서 발생하는 오염원에 대하여 더욱 관리와 감시를 강화하고 있어, 축산분뇨는 수계를 오염시키는 주범으로 인식되면서 축산농가의 어려움이 가중되고 있다.
따라서 가축분뇨와 수계오염의 상관관계를 좀 더 깊이 있게 분석해보고 과학적이며 체계적인 대응이 필요한 시점이다. 이에 가축분뇨를 여러 관점에서 살펴보고 현장 연구결과를 바탕으로 향후 가축분뇨 관리방안에 대하여 제안해보고자 한다.

1. 제도적 측면에서 바라본 가축분뇨

오랫동안 가축분뇨의 관리 주체인 환경부와 이용 주체인 농림축산식품부는 이해의 폭을 넓혀 공감대를 형성하지 못하였다. 축산법에 의해 보호·육성되고 있는 축산업에서 유래한 축산재활용 자원인 가축분뇨를 환경부는 환경을 오염시키는 오염물질로 규제, 감시, 단속 및 처벌 대상으로 인식해 왔다.
특히, 일부 사육농가들이 의도적으로 가축분뇨를 무단방류하여 수질을 오염시키는 사례가 가끔씩 발생하면서 사육농가가 환경오염의 주범이 된 것처럼 언론에서 보도되고 있는 것도 사실이다.
그동안 가축분뇨의 친환경적인 처리를 위해 막대한 예산을 지원해 왔다. 하지만 현실적으로 가축분뇨에 대한 뚜렷한 해답은 없고 수질개선 효과도 미미하였다.
이에 대한 근본적인 정책변화가 필요함을 인식하고 환경부와 농림축산식품부가 Task Force를 만들어 “가축분뇨 관리 및 이용에 관한 법률”을 공동 입법하였다. 그리고 2006년 9월 27일 법률 제8010호로 공포하면서 2007년 9월 28일부터 시행하게 되었다.
그러나 가축분뇨 관리에 대한 법률적 토대가 마련되었음에도 불구하고 정부, 지자체, 가축사육농가, 재활용시설 운영자, 경종농가 등 이해 당사자 간에 가축분뇨 관리를 위한 총체적 대응능력은 부족한 형편이다. 구제역과 고병원성 조류인플루엔자 발생으로 잠시 감소하였던 가축사육두수는 발생 전 수준으로 회복되고 사육두수가 증가함에 따라 분뇨 발생량은 꾸준히 증가하는 추세이다.

2. 현실적 측면에서 바라본 가축분뇨

(1) 오염원 관리

가축 사육규모에 대한 통계자료 불확실성으로 가축분뇨발생량과 관련된 통계자료 또한 부정확하다. 관리대상 가축별로 가축사육농가가 동의하는 정확한 배출량 산정이 필요하지만, 현실적으로 가축사육농가의 경우 질병 감염 등을 이유로 외부인의 출입을 엄격히 통제하고 있는 실정으로 늘 변화하고 있는 사육현황을 통계적 기법으로 추정하는 데는 한계가 있는 것이다.
환경부와 농림축산식품부 고시를 통해 축종별 가축분뇨 배출원단위가 2008년 새롭게 제시되었지만, 아직도 이 기준에 대해 환경부와 다른 기관 및 축산농가 사이에 완전한 동의가 이루어져 있지 못하다.
또한, 가축두수 산정 시 연령에 관계없이 1두로 산정한다고 되어 있어 그 합리성이 결여되어 있을 뿐만 아니라, 배출원단위 고시 이후 사육환경 조건이 많이 변화되어 관리대상 축종별, 성장단계별 가축단위(Livestock Unit) 설정과 함께 사육방식에 따른 가축분뇨 배출원단위를 재설정해야 할 필요성이 대두되고 있다.
관리대상 가축사육규모는 축종별로 매년 조금씩 감소하거나 증가 또는 정체 등 다양한 양상을 나타내고 있다. 그러므로 신속하고 정확한 통계를 얻기 위한 노력이 필요하다.
하지만 여기에는 많은 인력과 예산이 뒷받침되어야 한다. 현재 한우, 육우, 젖소, 돼지, 닭 등 주요 축종은 국립농산물품질관리원에서 매 분기별로 조사하여 발표하고 있고 나머지 관리대상 가축인 양, 말, 사슴, 오리, 개 등은 기타 가축으로 분류하여 농림부에서 통계법에 의하여 3년마다 조사하여 관리하고 있다. 이와 같은 가축 사육규모 통계관리는 가축분뇨 관리 정책 수립에 중대한 영향을 미칠 수 있다.

(2) 가축분뇨 관리의 문제점

가축분뇨 관리는 현재 공동자원화 및 에너지화 시설, 개별처리 시설, 액비저장조, 액비유통센터 등을 지속적으로 지원하여 공공수역으로 유입되는 양을 줄이는 데 초점을 맞추어 진행하고 있다. 농림축산식품부는 가축분뇨를 폐기물의 개념에서 자원으로 전환하여 화학비료를 대체하여 친환경적인 경축순환농업을 권장하고 있는 상황이다.
과거 한국농촌경제연구원이 조사한 전 국토의 양분 잉여 정도와 농경지 물질순환 구조를 보면, 연간 토양으로 투입되는 양분의 양은 약 100만톤이고 이중 화학비료에 의한 양분량이 약 60만톤, 가축분뇨 퇴·액 비에 의한 것이 약 40만톤이다. 토양으로 살포된 양분 중 무려 50% 정도가 작물에 의해 이용되지 않고 토양에 집적되거나 수계로 유출되고 있다고 보고하였다. 이뿐만 아니라 농작물 재배면적의 감소로 가축분뇨의 퇴·액비 자원화에 한계점이 나타나기 시작했다.
이러한 연구 결과에 따라 가축분뇨 퇴·액비의 이용이 토양·하천 등의 주오염원으로 인식되기 시작하면서 가축분뇨 관련법 개정 등 환경규제가 지속적으로 강화되고 있다. 또한 논, 밭에 살포한 퇴·액비가 녹조 발생 등의 주요 원인으로 지목되고 있어 비점오염원 관리 강화 조치로 2008년부터 농경지로의 퇴·액비 살포 전 시비처방전을 발급받도록 함으로써 토양의 양분부하량을 본격적으로 관리하기 시작하였으며, 규제강화를 위해 2012년 4월 환경부에 의해 「가축분뇨관리 선진화 종합대책」이 시행되기에 이르렀다.
「가축분뇨관리 선진화 종합대책」의 요점은 ‘가축분뇨 및 생산된 퇴·액비를 체계적으로 관리할 수 있는 시스템 구축’으로 지역별 가축 사육제한, 가축분뇨 퇴·액비 전자인계제도의 도입, 방류수 수질기준 강화, 엄격한 퇴·액비 생산 및 이용, 벌칙 강화 등을 골자로 한다.
환경부가 주장하고 있는 「양분총량제」 도입은 작물 재배면적의 감소에 비해 화학비료 소비량의 감소 폭은 적은 반면, 가축사육두수의 지속적인 증가에 의해 가축분뇨 발생량이 증가함에 따라 악화된 토양의 양분집적 문제를 해결할 방안으로 제시된 것이다. 사실 양분총량제는 「가축사육두수 총량제」와 연계되어 있다.
양분총량제에서 가축사육두수 총량제의 도입으로 이어지는 가축분뇨관리 대책은 축산업계의 반발이 매우 클 것으로 판단된다. 그리하여 이해관계자 및 전문가마다 궁극적 해결방안으로서 효율성에 대한 의견이 분분한 실정이다.
필자의 연구를 통해서 살펴본 결과, 특히 축산농가가 밀집된 유역의 경우 가축분뇨가 적정하게 관리되지 못하여 수계로 배출됨으로써 다른 유역에 비해서 수질이 악화된 상황이었다.
즉, 우리가 현행 제도하에서 가축분뇨를 적절하게 관리하고 있다면 최종적으로 농경지에서 자원화된 퇴·액비 등에 의해 수계로 유입되는 경로만 남게 되어 가축사육 밀집도가 낮은 유역과 유사한 수준의 수질을 유지해야 한다. 그러나 현실은 축산농가가 밀집된 유역에서 수질이 악화된 것을 확인할 수 있어, 이는 아무리 제도적으로 완벽한 정책을 마련하더라도 우리가 기대하는 관리수준을 상시 유지할 수 없으며, 자정작용 등에 의한 순환한계를 넘게 되는 악순환을 반복하고 있는 상황이다.
축산농가가 밀집될 경우 가축분뇨의 노천 야적, 액비 무단방류, 미숙성 액비 살포로 인한 악취발생 등으로 환경피해가 유발된다. 그리고 저품질 퇴비생산에 따른 경종(耕種) 농가의 사용 기피, 소규모 농경지에 집중적인 퇴·액비 살포, 토양·수질오염으로 나타날 수 있다.

3. 경제적 측면에서 바라본 가축분뇨

가축사육 농가의 가축분뇨처리 비용은 매년 가축생산비에서 차지하는 비중이 커지고 있다. 축종별, 사육규모별, 축사구조별, 자원화방법별로 그 처리비용을 정확히 산정하여 과도한 비용이 발생하지 않도록 새로운 기술적 접근과 함께 2~3개 지자체 간 광역통합 운영 등 다각적인 노력을 기울여야 한다.
또한, 가축분뇨 자원화 시설을 정상적으로 운영하는데 비용적인 측면에서 많은 어려움이 발생한다. 그러므로 양질의 자원화 제품이 유통될 수 있는 통로를 만들어 주는 것이 매우 중요하다.
가축분뇨 처리에 대한 축산농가의 시설투자 미흡, 중·대규모 축산농가에서도 여전히 정부지원 등에 의존하고 있는 실정이며, 가축분뇨 처리능력에 비해 과다한 가축분뇨가 발생하고 있는 상황도 존재하고 있다. 이제 일정 사육규모 이상의 농가들은 기본적으로 배출자 비용부담원칙을 지키되, 상황이 성숙되기 전까지는 정부의 지원이 지속적으로 필요한 상황이다.

4. 심리적 측면에서 바라본 가축분뇨

최근 FTA 등 국제 무역환경 변화에 따라 중장기적인 축산 발전에 대하여 농가들은 매우 불안해하고 있다. 따라서 정부의 저리 융자금에 대해서도 선뜻 받아들이기 어려운 형편으로 적기에 필요한 투자가 이루어지지 않을 수도 있으며, 다른 방향으로 그 자금이 전용될 가능성도 전혀 배제할 수 없다.
또한, 수익성 악화로 호당 사육규모는 계속 증가하고 있으나 지역 주민들의 반발로 적정 규모의 축사와 가축분뇨 자원화 시설 신·증설이 어려워지면서 축산 지속가능성에 대한 회의도 가지고 있다. 이외에도 냄새에 의한 가축사육거리 제한, 무허가, 미신고 축사 처벌 강화 등 새로운 규제와 함께 ‘김영란법’ 시행 등으로 축산 농가들은 심리적으로 매우 위축되고 있는 상황이다.

5. 모니터링 사례를 통해 바라본 가축분뇨 오염기여도

수질오염총량관리제도상의 배출부하량은 발생원에서 배출되는 양을 의미하며, 실제 하천으로 유입되는 양은 상대적으로 적은 양이다. 필자 연구의 모델구축에도 수질오염총량관리제도상에서 계산된 부하량 중 하천으로 직접 유입되는 하수처리장을 제외한 점오염부하량의 경우 유달률을 고려하여 평가하였다. HSPF(Hydrological Simulation Program Fortran)라는 프로그램 모의 결과, 부하량과 배출부하량의 차이가 큰 것은 실제 하천으로 도달하는 양의 차이 때문인 것을 확인할 수 있었다.
유역의 말단인 청미천 2지점의 수질오염총량관리제도에 의해서 계산된 배출부하 기여율과 HSPF 모델에서 계산된 오염부하 기여율을 비교한 결과, T-P 기준으로 점오염원의 경우 HSPF 결과가 18.5%로 수질오염총량관리제도에서 분석된 부하량 13.3%보다 높게 평가되었다. 특히, 수질오염총량관리제도상의 배출부하량 비율 중 가장 높은 비율을 차지하는 축산계 비점의 경우 약 60.4%를 차지하였는데, HSPF 모델에서는 16.4%로 평가되었다.
현재 배출부하량 중 가장 큰 비율을 차지하고 있는 것이 축산계 비점으로 평가되고 있는데, 축산계 관리의 한계, 자원화에 의한 농지 살포시 관리문제, 살포된 퇴·액비의 하천 도달문제, 축산업자의 무단방류 등 많은 불확실성을 고려하더라도 그 영향이 과대평가된 것으로 평가할 수 있었다.

6. 가축분뇨를 바라보는 관점과 정책의 변화

가축분뇨의 합법적, 제도적 범위에서 가축분뇨는 수계오염의 주범이 아니다. 즉, 비료관리법에 의해 양질의 퇴·액비를 만들어 시비처방전에 따라 적정하게 토양에 환원한다면 화학비료를 대체하는 훌륭한 식물 영양자원으로 작동하면서 토양을 살리고 친환경농산물을 생산하는 데 크게 기여하게 될 것이다.
따라서 무엇보다 가축분뇨가 수계로 유입되어 수질에 악영향을 미치는 부분을 최소화하여 환경문제 발생을 억제하면서 축산이 지속적으로 발전하기 위해서는 체계적인 사후관리를 강화할 필요가 있다.
필자의 연구에서도 일부 무단방류 및 관리 소홀에 의한 수질악화가 모니터링되었다. 이는 정부의 새로운 관점에서 가축분뇨를 바라보는 관점과 정책 변화가 필요하며, 지속적인 교육과 지도를 통해 함께 해결하는 방안을 마련해야 한다.
특히, 축산밀집지역이 위치해 수질이 악화된 유역을 선정하여 가축분뇨를 개별처리 중심에서 광역집단처리 방식으로 전환해 모니터링을 실시하고 교육 및 지도를 통해 적극적으로 관리한다면 수질개선에 큰 도움을 줄 것으로 판단된다. 이와 관련하여 농림축산식품부, 환경부, 지자체, 지역주민, 연구기관이 협업할 수 있는 방안이 필요하다.

<월간피그 2016년 9월호>