독일의 R&D 시스템, 한국과 어떻게 다를까? - 산업/기술정보

최근 정부는 연구개발 혁신방안을 수립해 빠른 추격자형 연구개발 체제로부터 퍼스트 무버형 연구개발 체제로의 계편을 예고하고 있다. 본 개편안의 핵심 모델로는 독일의 프라운호퍼 연구소 체제를 주목하고 있는 상황이다. 독일은 유럽 내에서도 연구개발의 우위성에 기반한 ‘혁신 선도국’의 지위를 유지하는 반면, 전통적 과학기술 강국이던 영국과 프랑스는 혁신 추격국으로 내려앉았다. 그렇다면 독일의 연구개발 전략은 어떻게 성공을 거뒀을까? 과학기술정책연구원에서 발간한 ‘독일의 연구개발 시스템 현황분석과 한국과의 비교 시사점’을 통해 살펴보도록 하자.
자료제공 : 과학기술정책연구원 | 편집 : 송해영

왜 독일 연구개발 시스템인가?

추격형 경제에서 선도형 경제로
한국 경제는 아직까지 제조업 경쟁력과 혁신에서 강점을 보이고 있으나 중국, 인도 등 아시아권 후발산업 강국의 부상으로 경제 위기 의식이 증대되고 있다. 이러한 인식 아래 정부는 일관적으로 ‘추격자가 아닌 선도자가 되기 위해 노력해야 한다’고 강조하고 있다. 지난 5월 13일 정부는 ‘정부 R&D 혁신방안’을 수립해 빠른 추격자형 개발 체제로부터 퍼스트 무버형 연구개발 체제로의 개편을 예고했다. 특히 주목할 만한 점은 개편 방안 가운데 한국전자통신연구원 등 6개 정부출연 연구소를 ‘한국형 프라운호퍼 연구소’로 개편한다는 내용이 포함되어 있다는 사실이다.
정부 R&D 혁신방안의 벤치마킹 대상이 된 프라운호퍼 연구소는 독일 공공연구 부문 중 프라운호퍼 연구협회에 속한 67개 연구 기관들의 브랜드 개념이다. 즉 프라운호퍼 브랜드의 성격이 실용적 응용연구이기 때문에 한국형 프라운호퍼 연구소로 개편한다는 것은 해당 연구소의 응용연구 성격을 강화하겠다는 것으로 볼 수 있다.

독일의 성공을 발판 삼아
독일은 새로운 지식에 기반한 혁신적 기업 활동이 활발하게 이루어지는 국가다. 이에 따라 유럽 내에서도 혁신 선도국(Innovation Leaders)의 지위를 지속적으로 유지하고 있다. 유럽연합 집행위원회는 매년 EU회원국가 중 혁신 순위를 발표하는데, 독일은 지속적으로 5위 이내의 혁신 선도국 지위를 유지하고 있다. 독일에 비해 전통적 과학기술 강국이던 영국과 프랑스는 유럽연합 국가들 중에서 혁신 선도국 다음인 혁신 추격국으로 분류되고 있다.
또 독일은 연구집약적 제품 수출에서 국제 무역의 12% 가량을 점유하고 있다. 이는 유럽 국가들 가운데 최상위 수준이며, 연구개발 투자 기업 10곳 가운데 5곳을 독일 기업이 차지하고 있다. 그리고 국제 과학출판의 7.2%를 차지하며 세계 4위 자리에 올라섰다.
독일에서 연구개발 시스템은 기술기반 산업의 성장뿐만 아니라 그 자체로도 고용 시장에서 중요한 영향 요인이기도 하다. 독일은 2005년에서 2012년까지 연구부문에서 11만 4,000명의 신규 고용을 창출, 기술 섹터의 노동인구는 독일 전체의 노동인력 중 높은 비중을 차지한다.
따라서 우리나라 ‘정부 R&D 혁신방안’을 성공시키기 위한 벤치마킹 사례로서 독일의 연구 개발 전략과 시스템에 대한 이해를 제고할 필요가 있다.

최근 10년 간 독일의 연구개발 전략 추이

독일 연방정부의 첨단기술전략(High-Tech Strategy for Germany)
독일 연방정부의 첨단기술전략이란, 2006년 처음 수립된 최상위 범부처 연구개발 전략이다. 독일 연방교육연구부가 주관하며 4년의 수립 및 집행 주기를 지닌다. 초기 첨단기술전략에서는 개별적 기술개발 중심의 연구개발 정책과 사업 패턴에서 벗어나, 국가 전체의 연구개발 프레임워크를 설정하고 협력 지향적 연구개발 시스템으로의 전환을 추구했다.
2006년에 시작된 첨단기술전략은 2010년 ‘첨단기술전략 2020’, 2014년 ‘새로운 첨단 기술전략’으로 계승 및 발전되었다. 이를 통해 이해당사자들에게 일관된 정책추진 의지를 확인시키며 신뢰를 확보했다.

독일 연구개발 시스템의 현황과 특성

독일 연구혁신 거버넌스의 현황
독일 연구개발 거버넌스의 핵심 주체는 크게 정부, 공공기관 및 민간 연구 부문, 자문기구, 중개 기관 4가지로 구분된다. 독일은 실질 행정 단위가 주정부 중심으로 이루어지는 국가로, 연방정부와 16개 주정부 사이의 역할 구분 및 합의·조정이 중요하다. 연구개발의 핵심 주체는 공공 연구(대학, 정부 연구소, 막스플랑크 등 4대 연구협회) 부문과 민간 연구(기업, 기타) 부문 두 곳이다.
자문 기구는 정부, 공공 연구 주체, 민간 연구 주체 등 이해당사자로부터 발생하는 각종 연구 의제 설정과 조정, 연구 전략의 조언 등을 위해 존재한다. 자문 기구로는 연구혁신 전문가 위원회, 산업-과학 연구 연합, 혁신 다이얼로그 등이 있다. 중개 기관은 연구개발 자금이 공공과 민간 영역으로 흐르는 창구 역할을 수행하며, 자금 흐름의 모니터링 및 새로운 연구개발 프로그램의 도입 등에서 정부에 협조한다. 독일 연구 재단, 각종 협회 등이 해당된다.

독일 연구개발 시스템의 특성
우선 독일 연구개발 시스템에서는 행정과 예산 배분에서 연방정부와 주정부가 역할을 분담한다. 독일은 연방제 국가로서 지역 중심의 발전이 이루어졌고, 특히 대학은 주정부의 행정 및 재정 지원 하에 운영되어왔다. 막스플랑크 연구협회와 라이프니츠 연구협회 소속의 공공연구소는 정부지원금 중 연방정부와 주정부가 50:50의 비율로 재정을 분담하고 있다. 공공성을 강조하는 헬름홀츠 연구협회와 국가 차원의 기업 혁신성 제고를 목표로 하는 프라운호퍼 연구협회는 정부 지원금 중 90%를 연방정부가 담당한다.

또 막스플랑크, 프라운호퍼 연구협회 등 브랜드 개념의 연구 집약체를 중심으로 다수의 연구소들이 결집하며, 협회 소속 연구소들은 기능과 성격, 연구 프로그램의 진퇴에 따라 변동이 있다. 혁신 클러스터는 지역별로 연구계와 산업계를 묶는 실질적 산학연 공동연구 단위로 기능한다.

또 연구개발 주체들의 지역적 분산과 균형을 추구하는 탓에 대학, 공공, 정부 연구소 모두 16개 주에 고루 분포되어 있다. 독일이 통일된 이후에는 구 동독 지역을 개발하기 위한 전략적 과제로서 새로운 지역을 위한 연구혁신 클러스터 지원 사업이 전개되기도 했다.

독일의 연구협회 운영 사례 - 프라운호퍼

프라운호퍼란?
프라운호퍼는 독일의 광학자이자 물리학자인 조셉 폰 프라운호퍼(Joseph von Fraunhofer)의 이름을 따 명명된 연구소 집단이다. 프라운호퍼는 소속 연구소와 연구자 모두 응용연구를 목표로 삼고 있으며, 연구의 결과가 기업이나 사회에 이익이 되는 것을 기대한다. 프라운호퍼에 소속된 연구소는 2013년을 기준으로 67곳이 있다. 1980년대까지는 30여 연구소들의 그룹에 지나지 않았으나, 1990년 구 동독 지역의 연구소 10개를 흡수했으며 2000년에는 대형연구소 10개를 통합했다. 또 2010년에는 3개의 연구소를 추가로 통합하면서 지금의 규모를 이뤘다. 67개의 연구소는 분원을 포함해 독일 전역의 80여 곳에 분산적으로 위치해 있다는 점이 특징이다.

프라운호퍼의 연구 포트폴리오는 그 범위가 상당히 넓다. 대개 연구소들이 산업 섹터보다는 특정 기술 영역(레이저 기술, IT 보안 등)에 특화되어 있다. 다양하게 분산된 연구소로 인해 기업 수요자와 연구자 간 매칭이 어려울 때, 프라운호퍼 본부는 이를 중재하는 역할을 수행함으로써 기업의 연구협력자 탐색 절차와 비용을 최소화한다.

프라운호퍼의 기술 이전 제도
프라운호퍼는 ‘양자 간 직접 계약 연구’가 원칙이다. 계약 시 연구 결과와 비용에 대해 협의를 나누며, 지적 재산권 사용에 대한 협상을 함께 수행한다. 따라서 프라운호퍼 예산의 대부분이 계약연구를 통해 확보된다.
또 자회사, 공동출자 및 스핀오프 등을 통해 수익을 얻는다. 프라운호퍼 전 멤버에 의해 설립된 기업, 몇몇 스핀오프 기업의 경우 프라운호퍼가 주주가 되기도 한다. 지분은 대개 5% 이내다. 2013년을 기준으로 프라운호퍼는 78개 기업에 지분을 출자(자금 투자 56개, 전략적 공동 투자 22개)했다. 이 기업들은 미국, 오스트리아, 이탈리아, 영국, 중국, 포르투갈, 스웨덴 등 세계 각지에 분포되어 있다. 프라운호퍼는 2013년에 시도한 33개의 새로운 스핀오프 프로젝트 중 7개의 성공사례를 확보했으며, 이에 따라 스핀오프를 지원하는 다양한 프로그램을 운영하고 있다.

프라운호퍼는 2013년을 기준으로 733개의 연구보고서 중 80% 이상(603개)에 대한 특허를 출원했으며 평균 하루 2개 이상의 특허를 출원하고 있다. 이외에도 인재 이동, 기업과의 전략적 협력, 혁신 클러스터, 프라운호퍼 아카데미, 마케팅 활동 등을 통해 개발한 기술을 활용하고 있다. 매년 400여 명의 과학자들이 프라운호퍼에서 산업계로 이동하고 있으며, 산업계는 이들의 노하우와 역량을 높게 평가하고 있다. 또 프라운호퍼는 연구실을 기업과 함께 사용하거나 기업에 대여하고 있다. 밸류 체인을 형성하는 다양한 기업들이 공동으로 모여 표준이나 시스템 솔루션을 개발하는 경우 프라운호퍼는 코디네이터나 핵심 계약자 역할을 맡는다.

경영 상의 주요 요소
프라운호퍼는 세 개의 전략 단위(개별 연구소 차원, 그룹 차원, 협회 차원)에서 전략을 수립한다.
개별 연구소 차원 60여 곳의 연구소 각각이 연구 역량과 시장과의 연계성에 따라 전략을 수립한다.
그룹 차원 유사한 연구 포커스를 가진 연구소들이 그룹을 이루어 전략적 프로젝트나 공동의 마케팅 활동을 기획한다. 2014년 기준 국방안보, 정보통신, 생명과학 등 7개 그룹이 존재한다.
협회 차원 협회는 프라운호퍼 연구소를 총괄하는 혁신 주요 분야에 대한 탐색작업을 수행한다. 그 과정에서 밀도 있는 내부 토론과 합의, 외부 전문가의 참여와 리뷰를 수반한다. 현재 독일에는 프라운호퍼에 소속되고자 하는 많은 연구소 후보들이 대기하고 있다. 이러한 후보 연구소에 대해서는 프라운호퍼 연구개발 포트폴리오와의 합치 정도, 계약연구 시장의 규모, 계약연구 경험, 펀딩 등 조건에 따라 협회 차원에서 심사 후 병합 여부를 결정한다.

프라운호퍼와 인력 개발
프라운호퍼의 인력정책은 독일 혁신시스템에 필요한 유능한 인재를 키우는 것을 목표로 한다. 프라운호퍼의 초기 연구자들은 모두 3~5년의 계약직으로 시작했다. 이 기간이 끝난 연구자들은 무기계약직에 도전하는데, 이에 실패하면 프라운호퍼를 떠나는 것이 원칙이다. 프라운호퍼 소속 연구소 소장은 인근 대학 학과장이 겸임하는 경우가 많아, 프라운호퍼 연구소에서 훈련 및 연구에 참여하는 학생이 많다. 2012년 현재 약 3천명의 학부생들이 월평균 50시간의 연구자로 고용되어 있다. 훈련받은 학생들 중 유능한 학생의 경우 프라운호퍼에 발탁되어 대학원 재학 중 연구소에 근무할 기회를 얻는다. 연구소 직원은 연구개발 활동 자체에서 기인하는 실행에 의한 학습과 프라운호퍼에서 제공하는 다양한 세미나, 강연 프로그램을 통해 직무 역량을 발전시킨다.

펀딩의 구성
프라운호퍼 재정은 기본 펀드와 프로젝트 수입으로 구분된다. 재정 총액의 30%에 달하는 기본 펀드는 연방정부가 90%, 주정부가 10%를 지원한다. 약 12억 유로의 프로젝트 수입(계약 자금)은 정부 수입, 산업계수입, 유럽연합 집행위원회 수입, 라이센스비 등으로 구분된다. 프라운호퍼는 프로젝트 수입의 30% 이상을 산업계 수입으로 충당함으로써 독일 내 다른 연구소나 연구협회보다 뚜렷이 산업지향적 특성을 나타낸다.

한국과의 비교

전략기획형 연구개발정책 vs 종합조정형 과학기술 정책
독일 연방교육연구부가 주관하는 범부처 첨단기술전략은 국가 차원에서 연구개발 생태계 전체를 포괄하는 전략 기획이다. 반면 한국의 범부처 과학기술정책의 핵심은 부처별 정책과 사업의 ‘종합조정’에 있다. 과학기술 기본계획은 각 부처 과학기술 사업의 총합 성격을 지니며, 최고 심의기구인 국가과학기술 심의회의 역할은 기획보다는 부처 간 이해관계의 조정 역할을 중시한다.

과학자 브랜드의 연구체제 vs 출연연 연구체제

독일은 자국 출신의 저명한 과학자의 이름을 따라 연구소들의 집합체(협회)를 구성하고 이를 브랜드화 한다. 연구협회에 소속된 연구소들을 전체적으로 보면 기술 분야에서의 중복이 상당히 높음에도 불구하고, 4대 연구협회는 차별화된 연구 역할을 설정하고 연구개발 성과의 마케팅을 통해 소속 연구소가 강점을 유지하도록 유도한다.
반면 한국의 연구소는 1966년 KIST 설립 이후 약 50년이 지난 지금까지 정부의 자금 출원 개념인 ‘출연연’으로 통칭되고 있다. 물론 연구소들의 상위 거버넌스로서 국가과학기술연구회가 존재하나 정권마다 변동되어 온 탓에 브랜드나 연구소 집합체로서 그 정체성을 확립할 시간은 충분하지 않았다. 최근 미래창조과학부가 정부 연구개발 혁신방안에서 ETRI 등 6개 연구소를 한국형 프라운호퍼로 발전시킨다는 계획을 발표함에 따라 새로운 형태의 연구소 집단이 필요하다는 인식이 대두되고 있다.

응용연구 중심의 대학 vs 기초연구 중심의 대학
독일의 대학은 주정부 지원을 받고 지역의 경제사회에 기여하는 역할을 설정함으로써, 이후 지역단위 응용연구의 주체가 된다. 따라서 지역에 기반한 발전을 추구하는 혁신 클러스터, 혁신 파트너십, 공공연구소와의 협력에서 대학 교수들의 참여와 주도성이 높은편이다.
한국은 2000년 전후 BK21 사업을 시작하며 미국식 연구대학 모델을 수입해 대학에서는 기초연구를 수행하는 것으로 연구개발 정체성을 형성했다.

지역 균형적 연구개발 공간 vs 지역 불균등적 연구개발 공간
독일은 연구개발 주체인 대학, 4대 연구협회, 기업이 모두 독일 전 지역에 분산되어 있으며, 대신 각 지역의 클러스터를 중심으로 대학, 공공 연구소, 기업이 집적되어 있다. 그에 따라 혁신 클러스터를 중심으로 연구개발에서 혁신으로 이르는 복잡하고 긴 절차에서 각 연구주체가 분업화된 연구를 수행하게 된다. 반면 한국에서 대학은 수도권, 연구소는 충청권, 기업은 동남권에 편중되어 있어 연구 주체 간 협력 차원에서는 불리하다. 정부는 산학연 연계를 위한 공간으로 산단 클러스터와 테크노파크, (구)지역연구센터 등을 제시해 왔지만 부처 논리에 의해 운영된다는 한계가 있었다.

정부의 주도성 vs 연구의 자율성
1990년대 이후 독일을 포함해 선진국 대부분이 연구개발 정책에서 실용성과 사업화, 중소기업 지원을 강조하는 경향이 뚜렷하게 나타나고 있다. 독일의 경우 전략적 프로그램 대부분이 실용주의를 표방하고 있지만 이와 함께 그러한 실용성을 높이기 위한 탁월성 확보를 동시에 추구하고 있다. 연구 탁월성 영역에서는 정부의 개입을 최소화하고 연구자 및 연구소의 자율성을 제도적으로 보장하기도.

한국은 개발연대 이후 과학기술 발전에서 정부 주도성이 지속되고 있으며, 이러한 주도성은 연구개발 행정과 평가의 미시적 관리에까지 이르고 있다.

정부조직 안정성 vs 정부조직 불안정성

독일의 경우 연방교육연구부를 중심으로 과학기술혁신정책이 안정적으로 수행되어 왔기 때문에 전략과 정책의 지속성과 일관성을 유지하고 이해당사자의 신뢰를 확보할 수 있었다. 이에 대한 반대 사례로는 영국을 들 수 있다. 영국은 과학기술행정조직이 교육 당국, 산업 당국에 번갈아 병합되는 등 거버넌스 변동이 잦았다. 이로 인해 영국 정부가 통합형 혁신정책을 추구한다는 명분을 내세웠음에도 불구하고 실제 혁신 분야에서 영국의 경쟁력은 지속적으로 약화되고 있다.
한국 역시 정권이 바뀔 때마다 과학기술 행정체계와 정책 방향이 과학기술중심사회, 녹색성장, 창조경제 등 서로 다른 특색을 강조하는 경향을 보여 왔다. 과거부터 한국 과학기술정책은 정부 주도성이 큰 속성을 가지기 때문에 잦은 행정체계 개편은 과학기술시스템 발전에 좋은 영향을 주기 어렵다고 볼 수 있다.

<출처 월간MTM 2015년 8월>